近日，本报全文刊登了《中共广州市委、广州市人民政府关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》全面部署了新形势下推进广州市农村改革发展、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的主要任务，是指导今后一个时期推动广州农村改革发展的纲领性文件。为了加深市民对《实施意见》要义的理解，本报记者就此专访文件起草牵头单位市委政策研究室负责人，对《实施意见》进行全方位权威解读。
【编者按】
● 《实施意见》提出，广州要比全国提前5年实现农民人均纯收入比2008年翻一番。未来几年内农民人均纯收入年均增速将达10.4%，高于全国4个百分点，2015年农民纯收入将达到19200元。
● 积极探索以宅基地置换城镇住房的新路子。农民用宅基地按照规定的置换标准无偿换取小城镇中一套住宅，迁入小城镇居住。对农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。
● 实行城乡统一的户口登记制度，将公民户口统一登记为“居民户口”。将身份证转变为一个身份证信息综合管理号，把个人和家庭信息、就业收入以及财产情况、信用守法纳税记录、养老医疗低保等社会保障资料，以及义工、志愿者等事项一并纳入全市统一的身份证号数据库中，原城镇居民和农村居民均可按照身份证号进入社会管理综合信息网，统一纳入可衔接、可转移、全市统一的社会保障体系。
● 2009年起，全部免除北部山区镇学生接受中等职业教育费用，逐步实行农村中等职业教育全免费；2010年前全面实施城乡贫困家庭子女接受高中阶段教育免费制度。
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解读之一：正确把握广州加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的战略思考
加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党的十七届三中全会提出的当前和今后一个时期推进农村改革发展总体思路的重要内容，是新形势下推进农村改革发展的根本要求。从广州的发展实际看，广州已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入了改造传统农业、走有广州特色的都市型现代农业发展道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、统筹城乡一体化发展的重要时期。当前广州促进城乡协调发展具备许多有利条件，但也面临不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾比较突出。由于工业化、城市化进程的快速推进，广州城乡经济社会利益格局的调整更加剧烈，解决因城乡二元结构所形成的突出问题更为迫切。为此，《实施意见》坚持把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为化解我市农村改革发展矛盾、破解“三农”难题的根本出路，作为推动城乡生产要素自由流动和优化组合、实现城乡协调发展的根本举措，作为消除城乡差别、实现城乡共同繁荣富裕的根本途径，明确提出要把着力构建新型工农关系、城乡关系作为推动广州科学发展、建设全省“首善之区”的重大战略，努力把广州建成全省农村改革发展的先行区、统筹城乡发展的示范地。
《实施意见》按照科学发展的要求，既抓住有利时机和条件，在一些重要领域和关键环节迈出改革步伐，又从实际和现实条件出发，正确处理改革发展稳定的关系；既坚定不移地推进城乡经济社会发展一体化新格局建设，又探索分阶段、有步骤的过渡形式和制度安排，循序渐进，力戒急于求成、一刀切、强迫命令和形式主义，通过不断深化破除城乡二元结构的改革，推动广州科学发展。
解读之二：比全国提前5年实现农民人均纯收入比2008年翻一番目标任务能否实现
城乡差距问题最集中体现在城乡居民收入差距上。中央《决定》提出，到2020年，农民人均纯收入比2008年翻一番。中央经济工作会议强调“把提高农民收入、夯实农业基础作为扩大内需的重要内容”。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》提出，到2020年，城乡居民收入水平比2012年翻一番。《实施意见》从缩小城乡居民收入差距出发，在第5条明确提出“比全国提前5年实现农民人均纯收入比2008年翻一番”的具体目标任务。按照这一目标，未来几年内农民人均纯收入年均增长速度将达10.4%，高于全国4个百分点，2015年农民纯收入将达到19200元。
根据测算，只要政策措施落实到位，我市完成这一任务也是有条件的。从改革开放30年我市农民收入增长历程及近年发展趋势来看，1980-1995年15年间我市农民收入平均增长速度达到19%。近三年农民年人均纯收入均保持两位数增长，年均增长速度为10.5%，2006年、2008年增长速度超过城镇居民可支配收入增长速度。从农民收入增长的潜力来看，近年主要是依靠工资性收入拉动，农民财产性收入、转移性收入潜力还未得到充分挖掘。随着十七届三中全会精神的深入贯彻落实，以土地、金融、农业支持保护、城乡一体化等制度建设为重点的农村改革深入推进，农民财产性收入、转移性收入将可能得到有效激发，农民增收渠道将进一步拓宽。按照农村经济发展趋势测算，今后几年，我市农民人均纯收入年均增速可以保持在10%以上。因此，提出到2015年农民年人均纯收入翻一番的目标，经过努力应该是可以实现的。
解读之三：建立健全城乡统一的建设用地市场
土地制度是农村的基础制度。《实施意见》突出强调了建立健全城乡统一的建设用地市场，是贯彻中央关于征地制度改革的重要举措。《实施意见》特别强调了两条重要政策。一是对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。强调这一条，旨在推动我市农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，这有利于逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。二是依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。强调这一条，主要是针对切实保护被征地农民的合法权益。《实施意见》还进一步明确我市“留用地”政策，重申“新征地项目要同步安排农村集体经济发展留用地及农民安置用地，支持农村发展集体经济”的政策导向，防止农民因失去土地或土地减少而导致生活水平下降，妥善解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。
解读之四：促进土地承包经营权流转
在稳定农村土地承包关系的基础上，鼓励和支持土地承包经营权流转是我市发展都市型现代农业的必然要求。中央《决定》提出：按照依法、自愿、有偿和“三个不得”（不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益）的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。目前，我市农村土地承包经营权流转比例较低，流转方式单一，流转市场还不健全，难以适应现代农业规模化、集约化、组织化经营发展的要求。《实施意见》在第8条提出了两项重要举措：一是对把土地承包权流转给农业大户、龙头企业、农民专业合作社和耕种能手的农户，市、区（县级市）按实际流转面积给予适当的财政补贴。这是我市试行运用财政杠杆加快土地流转速度的新尝试。二是支持现代农业经营主体开展规模经营，妥善解决生产设施建设用地问题。目前，有关部门正在抓紧完善相关法规和配套政策。
解读之五：积极探索以宅基地置换城镇住房新路子
《实施意见》从促进农民向城镇集中、居住向社区集中出发，在第9条提出一项新举措：积极探索以宅基地置换城镇住房新路子。就是在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、耕地总量不减少、充分尊重农民意愿，高水平规划、设计和建设一批有特色、适宜产业集聚和生态宜居的新型小城镇。农民用宅基地，按照规定的置换标准无偿地换取小城镇中一套住宅，迁入小城镇居住。对农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。“宅基地置换城镇住房”的核心是“换”，关键是土地置换，包括土地规划的调整、权属置换、用途置换等方面内容。通过土地置换，在同一块土地空间上既增加了城镇建设用地供给，又保持耕地的占补平衡，使农村土地在流转中实现集约利用。这既能推动农民居住向社区集中，又能满足城镇建设用地增长的需要；既能促进城乡用地集约和空间布局优化，又能改变农民的生产生活方式，使农民在土地流转中得到最大的实惠。我市目前正着力加快中心镇建设，积极探索实施这项政策。
解读之六：开展城乡建设用地增减挂钩试点
“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”是2004年国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中提出的重要举措，主要做法是：依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即新建地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
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（责任编辑：城市网）