在农业GDP比例下降，耕地面积萎缩的现实下，东莞如何保持农业的发展，关系城乡一体化进程和未来东莞社会布局。专家们正为东莞农业的未来设计展现一条可操作的发展战略。
华南农业大学经济管理学院院长罗必良与东莞市农业局合作设计了东莞农业的发展战略，现在东莞正按这一设定的战略构想执行农业发展计划。罗必良教授向来是支持土地流转，规模经营土地，他给东莞农业规划的路线将是产业园区化推进农业产业化，并利用产业园区的模式解决农村的一系列社会问题。
广东省农科院情报研究所研究员周灿芳等人共同参与了广东城乡统筹推进农村土地流转的研究。她针对广东土地流转和农业现状做过一次详尽调查，东莞是一个重要的部分。她认为在土地适度集中的同时，还应考虑多元化的模式保障农民利益。
【核心观点】
●东莞有个严重的问题——田地零碎，被工业和基础设施分割严重，呈现碎片化的状态。
●一定要打破农业生产格局，打破土地碎片化趋势，而这就需要实现土地适度集中，或者说通过土地流转，解决分散、土地利用低效率的问题，东莞应当构建园区化战略，利用产业园区化推进农业产业化。
●农业园区化打破了村级管理体系的限制，村集体在这种土地流转方面不再是主导者，主体换成了园区管委会，这样乡村干部寻租的机会被大大降低了。
●诸如东莞等城市，农民一度不理会土地流转，因为他们的分红一向很高，一旦分红减少，就会加剧农民对村集体的不满程度，从而关注土地流转。
东莞需破除土地碎片化
东莞时报:我们注意到，您和现任东莞农业局长胡荏光在2007年写的一篇论文。文章专门讨论了东莞农业发展的战略选择。在十七届三中全会召开后，东莞农业面临着新的发展机遇与选择，您认为东莞农业走到怎样的节点？
罗必良：那篇论文实际是我们为东莞农业规划做的一个设计的一部分，现在东莞正在按这一计划的步骤执行，应该说代表东莞农业发展的方向，这是由东莞农业的现状决定的。
东莞有个严重的问题——田地零碎，被工业和基础设施分割严重，呈现碎片化的状态。土地效益下降，农村大量劳动力转移，而且因为受城市化的影响，农民参与农业的积极性下降。而传统或者现代农业都缺乏规模经营的思路，因而在非工业用地方面，土地利用是低效率的。
东莞时报：现实的确如此。因为国家政策的限制，东莞工业用地很难再有所增长，但农业用地出现了抛荒现象，也许与农民生产积极性下降有关，这造成了土地浪费，东莞应当怎么做？
罗必良：解决办法就是一定要打破农业生产格局，打破土地碎片化趋势，而这就需要实现土地适度集中，或者说通过土地流转，解决分散、土地利用低效率的问题，这对现有制度将形成一个挑战。而我们针对东莞的实际，认为，东莞应当构建园区化战略，利用产业园区化推进农业产业化。
我在《南方日报》中已经撰文说过，广东农村在沿着“产权界定—使用权流转—土地集中—规模经营”的路线，早就开展了土地制度创新。而东莞已经完成了前两个步骤，而实现后两个步骤，我们认为园区是个非常好的安排。
园区+企业+基地+农户
东莞时报：在您设计的这份东莞农业发展战略当中，我们注意到一个基本模式，就是“园区+企业+基地+农户”的模式。为什么东莞要选择这样一个模式？
罗必良：你可以看，现在东莞的农业外包现象流行，大都是外地农民工在从事农业生产，但是这种模式仍是农民工复制家庭生产承包的生产格局，没有组织化，也无法实现有效集中，在市场上，产品也就缺乏竞争力，而且农民工素质也不高，土地污染严重。如果有公司实现企业化经营，相对好很多。
单纯的公司加农户方式又可能出现对立。园区化的方式比较特别，园区化同时伴随政府对园区的管理和监督，这首先可避免耕地流失，便于政府加强对土地的规制。农业龙头企业在政府支持的园区内搭建平台，可降低土地投资者的交易费用。企业、基地的加入可以解决土地规模生产难的问题，提高了专业化水平。还可以让农民生产更加标准化，杜绝农民分散经营时滥用药物，防止土地污染，保护农产品食品安全。
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改变村集体主导土地流转
东莞时报：园区化重在管理，园区化到底有哪些管理方面上的特点？
罗必良：园区内我们设想是建立一个园区管理会。因为园区建设突破了村级管理的体制，原来企业要在东莞租用大块土地，他可能需要和几个村集体进行谈判，但有了园区，他就只需要和园区管理会谈判，从而减少了交易成本。
东莞时报：李昌平等专家认为，公司加农户的方式，很难保障农民的利益，在园区的农户利益如何保障？
罗必良：这个说法不全面，我们不仅仅要保护农民利益，也要保护公司利益，偏袒一方过于极端。园区管理正是一个保护双方利益的重要平台。它一方面可以监督企业，防止企业伤农，在东莞，就主要是农民工的权益问题；而另一方面也可以避免有承包权的本地农民违约。园区管理会要承担这两种利益博弈的评判和调节者责任。
东莞时报：可是在中国许多农村遇到的问题是，一些农民不信任村集体，这导致他们不愿意将土地流转，因为他们担心土地流转的利益被人贪污。
罗必良：你们谈了一个很关键的问题。以往在东莞或者整个中国而言，土地流转大部分是农民或者农村集体与另一方私下交易的。既看不到合同，又不知道什么是违约情况，更不知道里面的交易内容是什么，这就给一些乡村干部在土地流转方面留有了土地寻租的可能。这就可能加剧农民不信任村集体，从而加深社会矛盾。
这个问题必须有个好的解决办法。我们认为园区化的一个好处是，他打破了村级管理体系的限制，村集体在这种土地流转方面不再是主导者，主体换成了园区管委会，这样乡村干部寻租的机会被大大降低了。
我们要了解，土地流转，规模经营是对土地产权的重新安排，是要强化农民产权的主体地位，政府要保护农民的利益，并要提升产业层次的框架。而我认为东莞的模式是可行的，这是对产业重新布局的好机会。
必须保障农民土地权益
东莞时报：您在2007年做过针对广东土地流转的调查，事隔一年，情况有变化吗？
周灿芳：从部分农民重新提出分田到户可以看出，我们的调查结论并没有发生大的变化。那就是农民感觉土地保障功能还是很强，他们受到经济下行的恐慌情绪影响，就迅速想到了土地。这说明高度城市化并没有改变农民的基本思想，这导致土地流转持续供给不足。
这背后是文化的问题。在东莞地少人多，农业人口必须减少，“离土不离乡，进厂不进城”是城乡二元结构的产物，失去意义。
东莞部分农民土地流转后，并没有参与到城市类的生产经营活动中，收租经济不能改变农民意识，不能培养在城市生活的技能和文化准备。一旦经济下行就失去了在城市谋生的能力，这必须通过教育和思想的转变才能实现改变。
东莞时报：您在调研中强调要在土地流转的同时，保障农民的土地权益，特别提到了地方集体的问题？这是不是可以理解您不信任村集体制度，希望土地私有？
周灿芳：首先我们不是单在东莞调查，我谈的是广东的问题。一些村集体组织在土地流转方面掌握了权力，甚至是个别领导的意愿就决定了流转方向和利益分配，也就不可避免地产生了寻租现象。这当然和农民的利益目标产生分歧，这就可能出现强征土地，或偷卖土地的现象。
只是诸如东莞等城市，农民一度不理会土地流转的情况，因为他们的分红一向很高，可是经济下行，分红减少，就会加剧农民对村集体的不满程度，从而关注土地流转的去向和交易问题。在现阶段，广东农民的土地利益显然没有有效保障制度保障。
农业园区发展前景大
东莞时报：从调研报告上看，土地适度集中，发展规模经营还是您的一个重要结论，东莞现在已经有10个农业园区，您怎么看农业园区的发展现状和意义？
周灿芳：东莞的农业园区发展非常有前景。这是经过周密的调研结果创造出来的，具备科学发展的可能。现在，深圳也在加强农业的发展，他们几乎没有什么田，但还是筹了很多钱说要改造三万亩耕地，平整坡地，种植蔬菜。
就效益讲，农业投入周期长，效益也肯定不会比工业园大，但是要考虑珠三角城市对工业污染的承受能力，我们不可能无限度承受环保的压力。
东莞时报：东莞确立了园区来推动农业产业化的趋势。但是如何解决弱势的农民和公司、集体之间的博弈还是一个需要研究的问题。
周灿芳：我想现在东莞还是在进行农业发展的探索，农业园区是一个主要的途径，但不会也不应该是唯一的。特别是在强势的资本占据耕地经营的时候，怎样保护弱势的农民就很重要了。
农民是分散的，很难和公司叫板。农村专业合作社的社员都是专业户，专业技能强、自发性好，那些公司无法深入的土地上，合作社是个好办法。
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（责任编辑：城市网）